共抓大保护  不搞大开发

---“全面推动长江经济带发展专题培训班”研讨发言

湖北省自然资源厅  程勇斌

作者简介：程勇斌 湖北武汉人 华中科技大学公共管理研究生，曾发表《构建生态四大体系 建设和谐美丽湖北》等文章。

湖北省自然资源系统坚定践行习近平生态文明思想，牢记总书记共抓大保护，不搞大开发的殷殷嘱托，“尊重自然、顺应自然、保护自然”，做到“人与自然和谐共生”。高标准编制国土空间生态保护修复规划，深入开展重大生态问题研究和实践，落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，构建 “一江双廊两库四屏一平原”的国土空间保护修复格局，着力推动高水平保护和高质量发展互促共进，美丽湖北建设取得积极成效。

高标准编制生态保护修复规划

湖北省以《长江保护法》为遵循，以《双重规划》及其配套专项规划为核心的“重点区域、流域专项规划+省级修复规划+专项行动计划+地方规划”国土空间生态修复规划体系初步建立，明确了生态保护修复的远景目标、总体任务、重要举措以及约束性指标。

一是编制湖北省国土空间生态修复规划。湖北是拥有长江干线最长的省份，省委省政府始终把修复长江生态环境摆在压倒性位置，2022年发布《湖北省国土空间生态修复规划（2021-2035年）》，明确构建“一江双廊两库四屏一平原”生态修复总体布局，划定丹江口库区水土保持、鄂西北大巴山区生物多样性保护等8个生态修复分区。“一江双廊两库四屏一平原”生态修复总体布局包括：一江，长江干流湖北段，重点保护和修复长江生态环境，提升生态功能；双廊，汉江、清江及其它骨干河流生态缓冲带网和交通干线生态防护林网；两库，三峡库区、丹江口库区，在库区推进水生态系统保护与修复，将其建设成为国家水资源战略保障区；四屏，在鄂西北秦巴山、鄂西南武陵山、鄂东北大别山和鄂东南幕阜山构筑生态屏障；一平原，江汉平原，重点恢复平原湖区江湖连通廊道，优先推进汉江、汉北河、天门河、大东湖及梁子湖等重要水系连通，重点保护修复大九湖、洪湖、沉湖、网湖等重要湿地，改善湖泊水环境。规划把全省国土空间划分为丹江口库区水土保持、鄂西北大巴山区生物多样性保护、三峡库区水土保持、鄂西南武陵山区生物多样性保护、鄂中北农林提升和水生态、江汉平原河湖湿地和农业生态、鄂东北大别山区水土保持和生物多样性保护、鄂东南幕阜山区水源涵养和生物多样性保护等8个生态修复分区。到2035年，国家级省级重点保护物种及特有物种得到全面保护，生物多样性水平显著提升，长江经济带生态保护和绿色发展取得显著成效，“两山理念”转化路径更加畅通，人与自然和谐共生的美丽湖北基本建成。

二是编制市（州）和县级生态保护修复规划。市级生态保护修复规划充分衔接省级规划，系统谋划区域内国土空间生态修复保护工作，统筹山水林田湖草沙一体化保护修复。注重基于自然的解决方案（NbS）理念，遵循生态系统演替和自然地理演变的规律，坚持保护优先，自然恢复为主，避免过度人工干预，按照划定的修复重点区域，根据轻重缓急程度，在时序上统筹安排生态修复任务，分区分类确定国土空间生态修复重点区域、任务、策略等。截至8月， 17个市（州）、19个县级国土空间生态保护修复规划已经编制完成，并按程序报请人民政府批准印发。县级正在编制或已编制完成正在审批的有36个。规划编制工作走在全国前列。

三是编制重点区域、流域专项规划。2017年以来，湖北省在长江流域宜昌三峡段、江汉平原荆江段实施了两个山水林田湖草沙一体化系统治理项目。长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程试点已经整体验收。长江荆江段及洪湖流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程39个子项目已全部开工，总投资72.16亿元，其中中央资金20亿元，截至7月底，累计完成投资额38.26亿元，累计实施生态保护修复总面积15344公顷。长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程试点依据《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《湖北省长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》等上层规划，编制《长江宜昌段生态环境修复及绿色发展规划》，围绕建设三峡安全屏障，编制《湖北省长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程试点实施规划》，部署七大任务、实施九大工程措施、建设63个重点项目，构建以长江干流为主脉，以黄柏河、香溪河等主要支流为重点，以农田、矿山、森林、湖泊等城乡人居环境治理为支撑的“一江两廊三区多源”空间生态保护格局，探出一条生态优先、绿色发展的新路子。

四是编制专项行动计划（方案）。为巩固提升长江大保护标志性战役成果，全面推进长江高水平保护，根据湖北省人民政府办公厅要求，制定了《国土间生态修复攻坚提升三年行动计划》，从 2022 年初至 2024 年底，利用三年时间，在全省开展国土间生态修复攻坚提升三年行动。坚持源头治理、系统治理、自然修复为主，统筹考虑陆域、流域、区域自然资源，综合评价长江流域国土空间生态本底，科学确立长江流域生态修复总体目标和战略任务，按照保证安全、突出生态、兼顾景观的次序，谋划和推动长江生态修复工作，通过 3年攻坚，初步构建“安全、和谐、健康、清洁、美丽”的长江流域生态系统，守住自然生态安全边界，提升生态系统质量，推动绿色发展，建设美丽湖北。行动计划要求高质量完成四项工作八大任务：高质量编制和实施湖北省国土空间生态修复规划、谋划实施推进山水林田湖草生态保护修复工程、推进重点区域历史遗留矿山生态修复、部署开展全域国土综合整治。另一个专项行动方案是《湖北省历史遗留矿山生态修复三年行动方案（2023-2025 年），自然资源部下达湖北省“十四五”期间历史遗留矿山修复治理任务为3200 公顷，为确保目标任务的完成，参照各地历史遗留矿山图斑核查数据，分年度将全省矿山修复总任务分解至市（州）各市（州），要求坚持保护优先、自然恢复为主原则，完成市级历史遗留矿山生态修复三年行动实施方案编制。方案编制要考虑区域特点和条件，科学选择矿山生态修复治理方式，充分考虑财力等因素，避免形成地方政府隐性债务。

高质量实施生态保护修复重大项目

生态保护修复重大项目是保障生态安全和经济社会可持续发展的战略工程，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，针对不同退化程度的生态系统，选取适宜的修复方案，同时尽量采取自然的手段而非工程手段，实现生态系统功能的恢复和提高，因地因时制宜、分区分类施策，探索优化区域生态布局，推进流域、矿山环境综合整治，实施生态保护修复的最佳方案

一是抓好山水林田湖草一体化生态保护修复工程项目。湖北是长江径流里程最长的省份，也是三峡工程库坝区和南水北调中线工程重要水源区所在地，肩负着‘一江清水东流、一库净水北送’的重大责任。2018年4月，习近平总书记在湖北武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调，推动长江经济带发展，前提是坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，逐步解决长江生态环境透支问题。坚持系统观念、统筹方法，从解决长江生态环境突出问题入手，全面系统推进长江生态环境治理修复。同年，长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程（以下简称“三峡山水工程”）被纳入国家第三批试点，实施范围覆盖湖北省宜昌市沿江8个县（市、区）、恩施土家族苗族自治州巴东县和荆州市松滋市，总面积1.47万平方公里，重点实施18大工程63个项目，工程总投资103.22亿元。宜昌以壮士断腕的决心，推动沿江1至15公里范围内的化工企业“关改搬转”，整治沿江码头，取缔非法采砂场。2022年，宜昌长江岸线整治修复项目全面竣工，焕然一新的长江岸线与滨江公园自然衔接，形成了绵延25公里的城市滨江绿廊。到2025年底前完成剩余39家沿江化工企业“关改搬转”，完成造林绿化120万亩、森林质量提升520万亩等，力争持续改善长江生态环境和水域生态功能。未来，湖北省将持之以恒打好污染防治攻坚战，筑牢长江中游生态屏障，让荆楚大地天更蓝、山更绿、水更清。在项目的实施中，一是建立山水林田湖草沙一体化保护和系统治理工作联席会议制度。各级财政、自然资源、生态环境等职能部门形成合力，强化责任意识，克服困难积极作为。二是做好方案优化。在坚持总投资和绩效目标不降低、不出现负面清单问题等原则的前提下，修改完善项目实施方案，确保资金使用符合专项资金投向，技术路径成熟可行，工程措施符合生态保护红线、耕地保护红线要求，能够达到预期绩效目标。三是规范项目实施管理。完善组织领导体系，加强制度建设，制定项目管理办法、资金管理办法、绩效考核办法等制度文件，充分发挥高校和科研院所为项目管理提供全方位、全过程技术支撑力量；制定路线图、时间表、任务书，挂图作战，根据项目推进序时，尽快形成实物工作量，在实施生态保护修复的同时，为经济社会发展做贡献。四是加强资金整合。将省市县财政资金分年足额纳入预算，确保项目实施有足够的资金来源，不新增政府隐性债务，积极争取国开行等政策性金融机构支持项目落地，通过产业开发反哺生态环境治理，减轻地方政府投入压力。资金管理上，突出以绩效为导向的分配管理机制，拟定专项资金分配方案，专项资金拨付与项目建设进度、中省市三级绩效考核结果挂钩，资金专款专用、专账管理。五是严格落实工程质量“终身负责制”。加强对工程招投标、项目验收、资金支付等环节的审核把关，强化跟踪监督和执纪问责，保障项目廉洁、规范、安全、高效实施。

二是抓好矿山生态修复。湖北省拥有3500年的采矿史，但长期大规模的开发遗留了一系列生态环境问题。党的十八大以来，全省上下以习近平生态文明思想为指导，紧紧围绕生态文明建设主线，不断加强矿山生态环境问题整治，取得了历史性成就。全面对接国家“双重”规划和长江重点生态区专项规划，结合全省生态环境现状，印发实施《湖北省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》，部署10项重大修复工程。17个市级和21个县级编制印发本级国土空间生态修复规划，进一步明确各地矿山修复工程。“十三五”期间，全省矿山生态修复累计治理面积为16.83万亩。其中，长江干支流共实施326个废弃露天矿山治理修复项目，治理面积3.51万亩，超额完成国家下达的3.34万亩目标任务。修复矿山数量、治理面积均超过国家下达的任务总量和绩效目标。“十四五”期间，矿山生态修复需要完成的治理面积为4.8万亩，截至目前，已完成1.13万亩。“南水北调”水源涵养区秦巴山东段-汉江流域历史遗留废弃矿山生态修复示范工程成功入选国家示范工程，获得中央财政资金支持3亿元。武汉市灵山、马驿山矿区、襄阳市大岘山矿区探索引入社会资本实现了转型开发利用，全省69家矿山纳入国家级绿色矿山名录，大中型应建矿山达标率达到80%以上，大冶市等5个县市入选国家级绿色矿业发展示范区。开展一系列开创性和根本性的制度研究工作，先后发布了《重点生态保护修复治理项目储备库管理暂行办法》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的若干措施》等制度，出台了国内首个《历史遗留废弃露天矿山自然恢复技术规范（试行）》，夯实了全省生态修复工作基础。

三是抓好国土综合整治。在流域综合治理和四化同步统筹发展的背景下，全域国土综合整治进行更新迭代、内涵延伸、平台升级与制度创新，以响应新的需求。2019 年 12 月，自然资源部发布《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，湖北省政府在全省部署全域国土综合整治工作。全域国土综合整治由“人地业钱”四维共治的块状模式，转变为以“水”为纽带的流域模式，将山水林田湖草沙各类自然资源要素置于流域内进行统筹考虑，构建大统筹、大保护、大支撑、增空间、增资源、增资产的整治思路。2019 年以来，扎实推进“千万工程”取得显著成效。共安排试点项目 95 个、县域全域试点县 5 个，总建设规模 787 万亩，在实践中不断探索全域国土综合整治湖北路径。主要做法：一是推动“政银企”合作，构建多元化资金筹措机制；二是聚焦农业现代化，打造全域国土综合整治产业联盟；三是加强国土空间治理，促进城乡融合发展；四是党建引领共同缔造，助力建设宜居宜业和美乡村；五是探索制度技术创新，强化政策供给和基础研究。在全域国土综合整治中通过系统性工程，全面提升国土空间的生产、生态、生活、发展、文化、美学等六大价值。整治、建设集中连片高产稳产农田，解决农业耕地碎片化，实现规模化，促进现代化，提升空间的生产价值；统筹山、水、林、田、湖、草、矿，一体化推进，综合性整治，服务生态文明建设，实现空间的生态价值；加强基础设施建设，配套污水、垃圾等处理设施，改进公共服务水平，推动城乡等值化，提升空间的生活价值；注重产业导入、产业培育，用产业振兴促进经济社会全面发展，体现空间的发展价值；挖掘乡村传统文化，保护乡土特色，留住乡愁，传承空间的乡土文化价值；注重乡村环境整治和风貌塑造，守护乡村独特的美，反刍农村味，流溢空间的美学价值。

高站位构建生态保护修复体系

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要健全美丽中国建设保障体系，统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”。要加大生态环境保护修复力度，必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，必须科学务实构建生态环境保护修复新格局、新体系，立足更广大的宏观角度、更长远的时间跨度、更综合的系统维度，突出生态环境保护修复的战略性、理论和方法的科学性、任务和目标的综合性。坚决扛起美丽中国建设的政治责任，加快推进人与自然和谐共生的现代化，湖北生态环境保护修复奋力把路线图变成施工图，转化为一项一项具体行动，一步一步推进落细落实，谱写新时代生态文明建设新篇章。

一是构建生态保护监管体系。加强监管制度建设，要明确生态修复核心职责、业务架构、工作体系，加强各级财政资金支持并由自然资源部门牵头组织实施的国土空间生态修复项目规范实施和监督管理，建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制，制定国土空间生态修复联席会议制度，完善管理办法，明确各环节管理要求。加快保护补偿制度建设，要建立多元化市场化投入制度，发挥财政资金的引导和撬动作用，建立常态化投入机制，深化生态保护补偿制度改革，探索生态保护补偿制度。健全审计考核制度建设，明确相关规范，从源头上推动各实施单位对同一事项的审计成果标准化、规范化，按照“谁实施谁负责”的原则，切实增强责任意识、严格质量控制。

二是构建生态演替监测体系。开展自然生态调查，以区域流域为单元，进行集“山水林田湖草沙”于一体的自然资源综合调查工作，通过资料分析、遥感解译、实地调查、采样检测分析等多种技术手段，全面摸清“山、水、林、田、湖、草、沙”等自然资源生态要素现状，为生态服务价值评估、绿色发展指标体系考核提供数据参考，为制定生态保护修复政策、编制规划等提供基础依据。实施生态演替监测，要建立山水林田湖草沙一体化系统生态修复智慧监管系统，采用信息化手段对项目进行全生命周期精细化管理，实现对山水林田湖草沙一体化保护和修复的科学管理、精细整治，提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平。启动生态系统评价预警，要基于调查数据，采样生态环境状况指数（EI）、前沿的遥感生态指数(RSEI)和考虑污染因素的改进遥感生态指数（MRSEI），对自然资源生态状况深入研究生态系统演变机理、生态问题成因和识别诊断，进行多角度、多方法、多维度综合评估，并针对存在的问题，提出切实可行的自然资源生态保护修复建议，解决生态修复的科学性、系统性、时效性等问题。

三是构建生态修复治理体系。强化国土空间生态修复规划，2022年省政府编制发布《湖北省国土空间生态修复规划（2021-2035年）》，17个市州陆续发布了国土空间生态修复规划。市、县级正在以《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》为指导，做好国土空间生态修复规划编制工作，后期逐步构建和实施省、市、县生态修复规划体系。实施国土空间生态修复重大工程，长江三峡地区修复工程试点，系统解决区域生态问题，提高区域生态系统质量和功能。重点区域矿山生态修复针对存在的突出问题，科学分析论证生态效益、社会效益、经济效益等，开展分区、分类治理。全域国土综合整治探索新形势下农村土地整治的方向和模式，整体推进农村用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，着力解决乡村耕地碎片化、土地利用低效、空间布局混乱、生态质量退化等现实问题，建设美丽乡村。健全国土空间生态修复标准规范，湖北省先后制定并印发项目库管理办法、专家库管理办法、项目资金管理办法等规范制度20余份，逐步实现工作制度化、程序化、规范化，正在探索研究建设项目生态空间占用补偿方法与标准。强化国土空间生态修复业务支撑，要发挥研究机构、高等院校、科研院所等相关单位的技术支撑作用，明确重点方向，强化信息化建设，建立全省统一的国土空间生态保护修复管理平台。

四是构建生态服务功能评估体系。水源涵养评估，要对丹江口、三峡水库等国家水源地水源涵养采用土壤蓄水能力法、综合蓄水能力法、水量平衡法、林冠截留剩余量法、降水储存法、年径流量法、多因子回归法和水文模型法等进行评估，加强水生态空间管控，维护生态系统稳定性。水土保持评估，要科学编制水土保持区域评估报告，明确防治标准与防治范围，实行区域土石方基本平衡，全面提出区域水土流失防治措施，要符合水土保持法律法规、技术规范和防治标准，符合生态红线要求。生物多样性评估，对《湖北省国土空间生态修复规划（2021-2035年）》中划定的生物多样性保护区，定期评估不同层次生物多样性的现状、变化趋势，识别其受威胁因素等，通过评估，明确生物多样性保护工作重点和方向，提出切实可行的生物多样性保护对策和建议，从整体上提高生物多样性保护工作的管理能力。碳汇能力评估。以全省森林资源“一张图”数据为基础，摸清生态系统储量本底及变化、增汇潜力和碳源碳汇格局，开展生态系统碳汇能力评估。探索是地碳汇、农业碳汇。生态产品价值评估。从生态产品质量、稀缺程度、市场认可度等方面，构建生态安全、生态环境、生态利用、生态文化、生态管理等多因素指标体系，科学划定不同类型生态产品等级，综合考虑生态保护与产品开发成本，运用适当的方法对各类生态产品进行价格评估，综合计算生态产品价值，构建生态产品价值评估核算体系。

（来源： 生态修复网 责任编辑 吴松）