案由：

十二五”期间，我国教育事业实现跨越式发展，总体发展水平进入世界中上行列，但义务教育发展不够均衡，高中教育未能普及；教育改革全面推进，一些领域取得重点突破，但民间和基层改革的活力有待激发；保障水平明显增强，但教师队伍整体素质有待提高，教育创新能力有待提升，教育投入稳定增长的长效机制有待建立，依法治教有待完善。概括而言，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《教育规划纲要(2010-2020年)》）确定的阶段性目标任务总体实现，国家教育事业发展“十二五”规划目标基本实现，我国教育事业迈上新的台阶，为“十三五”教育事业发展奠定坚实基础。

案据：

第一，实行义务教育学生“免费午餐计划”是落实“共享”发展理念的必然要求。

让人民群众共享教育改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。这方面问题解决好，全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性就能充分调动起来，发展也才能有最深厚的动力。从目前情况看，实行义务教育学生免费午餐是让群众共享教育发展成果的重大抓手，有利于全面提升教育公共服务水平，有利于补足教育发展短板，有利于启动“双引擎”中的传统公共服务引擎，对于推动供给侧改革，保障实现经济“双中高”目标都具有重要的现实意义。

第二，实行义务教育学生“免费午餐计划”对促进义务教育优质均衡发展具有重要作用。

美国作为世界强国，一直很重视教育的发展。学校供餐成为提高教育质量的重要措施。1946 年美国国会通过了《全国学校午餐法案》，将学生午餐纳入法制管理。60 年来,美国政府先后出台了10 多部法律及技术规章制度，对学生午餐法进行适当的补充与修订。美国的免费午餐制度在确保社会稳定，提供就业和促进经济发展方面起到了积极的效果，在学生的身体健康教育方面也卓有成效。2001 年，印度政府发动了“普及初等教育计划”( 简称SSA 计划) 。为了配合SSA 计划的开展，中央政府开始拨巨款支持午餐计划，地方政府的积极性也被调动起来，午餐计划进展迅速。2001 年11 月28 日， 印度最高法院通过《食物权利法案》。2005 年，阿玛亚?森领导的研究团队对西孟加拉邦Birbhum县的午餐计划进展情况进行了研究考察，发现免费午餐显着提高了学生的入学率和出勤率，促进了初等教育的普及，而且这种现象在表列种姓和表列种族的女童中的影响最为明显。

第三，实行义务教育学生“免费午餐计划”是教育发展的现实需要。

2011年，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，目前，全国超过1/3的县实施营养改善计划，超过1/4的农村义务教育学生享受营养改善计划补助政策，实施规模位居世界第3。但从基本实现教育现代化，推进义务教育均衡发展的要求相比，我们实行的“营养改善”计划还是低水平的、不全面的、覆盖范围较小的。一是从水平上看，虽然是“营养改善”计划，但还不是 “营养午餐”，更不是国际上实行的“免费午餐”，存在只管吃饱不注重营养健康的现象。根据《农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告》（以下简称《报告》）显示，部分学校缺乏专业营养指导，食堂工作人员对营养配餐知识了解较少，膳食搭配不科学、不营养。二是从内容上看，政策主要集中在保障学生用餐的费用，经费投入还不能满足需求，对学校食堂人员工资缺乏长效保障、教师工作负担较重，教师除组织学生用餐外，还兼职食堂工作，从事食品采购、验收、出入库、登记造册、帮厨乃至炊事员工作等，同时，安全保障也存在问题。三是从范围上看，实施面较窄，主要集中在国贫县、省贫县，约占农村学生的1/3，更谈不上城市。迫切需要从加快启动传统引擎，推动供给侧改革的角度，将“免费午餐计划”作为重大民生工程、国防工程，以更大力度，更高层次，全面谋划，深入推进。

第四，实行义务教育学生“免费午餐计划”具有现实可能性和可操作性。

将目前实施的“农村义务教育学生营养改善计划”升级为“义务教育学生免费午餐计划”是有可能的，也是可操作的。“十三五”期间，可逐步实行“义务教育学生免费午餐计划”。在时间安排上：2016年率先在集中连片贫困地区和“营养改善”计划试点地区实施免费，2017年在所有农村地区实施免费，2020年实行义务教育阶段学生全免费。在经费安排上，建议由中央与地方分担，东部地区由地方分担；中部地区中央与地方各承担一半；西部地区，中央承担70%，地方承担30%。如果按照上述步骤，同时考虑适当提高补足标准，2016年按每天5元标准，2020年按每天6元标准，全年按200天计，预计2016年需新增财政投入64.2亿元，其中集中连片贫困地区约2132万农村学生主要由中央承担，约42.64亿元，其余21.56亿元由地方承担；2017年全部乡镇免费需新增财政投入257.84亿元，其中中央投入92亿元，地方投入165.84亿元；2020年全部义务教育阶段学生实施“免费午餐计划”，需新增财政投入998.56亿元，约占2014年全国公共财政教育支出的3.7%，其中中央投入356亿元，地方投入642.56亿元。 从现有国家财政承受能力看，投入相关经费是可行的。前已述及，2015全年国内生产总值（GDP）67.67万亿元，全国财政收入已经超过15万亿元。而2014年的国家财政性教育经费已达26420.58亿元，虽然2015年的数据还未出来，但估计应会高于此数据，超过2。6万亿元。更何况未来四年国家财政收入还会进一步提高，国家财政性教育经费也还会进一步增加。“免费午餐”所需经费占比有限，应该是有保障的。

如果考虑到其他辅助设施如食堂建设等的投入以及后勤保障人员的编制投入等因素，也可考虑“十三五”期间率先在农村地区实行“免费午餐计划”，在城市将午餐根据人群不同分为三类，实行“全免费”、“部分免费”和“全自费”三种，逐步实现义务教育学生“免费午餐计划”。

建议：

实行义务教育“免费午餐计划”是落实“共享”发展理念的必然要求，对促进义务教育优质均衡发展具有重要作用，是教育发展的现实需要。建议“十三五”期间，将目前实施的“营养改善计划”升级为“免费午餐计划”，根据区域特点，制定适合不同区域口味但大体统一、营养丰富的标准午餐，同时，加快“免费午餐计划”的立法和相关制度建设，加强对“免费午餐计划”实施情况的有效监督和管理。具体说来：

1、建议国家教育部与发改委、财政部等研究实施 “义务教育学生免费午餐计划”的可能性，并将之纳入国家教育事业发展“十三五”规划之中，适时启动实施。

2、在操作层面，根据区域特点，制定适合不同区域口味但大体统一、营养丰富的标准午餐。精心设计全国统一的营养标准，对人体每天所需蛋白质、维生素A 和C、铁、钙和卡路里量的比例作出明确的规定。同时，根据区域特点，研究学生的营养需求、口味和消化特点，科学合理搭配饮食结构，制作统一、多样的营养午餐。一旦学生出现营养方面的问题，应开展实施营养干预，使午餐更具针对性。

3、加强对“免费午餐计划”实施情况的监督管理。各地政府应成立由教育、财政、卫生、审计等多个部门参与监督、管理的专门机构，加强对学生午餐质量、卫生安全、资金安全使用的监控及检查，还应将家长和学生代表纳入评估委员会，对中小学的“免费午餐计划”进行检查评估，学校还要为家长了解孩子在校的餐饮信息提供便利。

4、加快“免费午餐计划”的立法和相关制度建设。建议制定《义务教育学校免费午餐条例》，不仅赋予“免费午餐计划”永久的、合法的地位，促进计划的实施，更重要的是在法律的保障下，计划可以有序、健康地发展。同时，建立学校食品的卫生服务制度，制定相应的操作指南，为食品的卫生、安全设立统一标准。在一些不具备烹调条件的地区，各学区应建立或以招标的形式配备中心食堂，在中心厨房准备食物，然后将其发送到整个学区内没有厨房的学校。

建议人：周洪宇，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授、长江教育研究院院长

 

(责任编辑 胡汉敏)