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“生态长江”访与谈 | 2016,倾听为长江立法的声音

长江云APP   2017-01-24 15:19   长江云  

 长江云报道 今年年初,习近平总书记在重庆考察工作时提出长江经济带要“共抓长江大保护,不搞大开发”的精神,生态长江更加成为社会关注的热点话题。如何做好生态长江的保护工作,目前有一种努力特别值得关注,那就是从人大到政府到法律研究机构,相关各方正在为长江立法而努力,希望以此来让保护长江制度化和规范化,让保护长江有法可依。为此,湖北资讯广播《绿色进行曲》节目邀请到相关各方人士,为大家介绍了长江立法的现状和相关情况。 

访谈内容:《长江保护法》立法研究的源起、现状和展望

访谈嘉宾:廖志丹,长江水利委员会水政与安全监督局政策法规处处长

访谈时间:2016115

廖志丹处长(右)在节目中

问:能否说说目前生态长江面临的挑战主要有哪些方面?

廖:首先是水资源供需矛盾依然突出。长江流域水资源总量虽较丰沛,但时空分布不均。西部高原和中部丘陵地区由于供水工程不足,存在工程性缺水问题。随着城镇化、工业化和农业现代化的快速推进,鄂北岗地等一些区域水资源统筹调配能力明显不足。水资源利用效率不高,流域万元工业增加值用水量高于全国平均水平,工业用水重复利用率远低于发达国家水平。

第二是水资源保护压力加大。长江流域水质总体良好,但局部水域污染较严重,干流多个城市江段存在岸边污染带。湖库富营养化程度没有得到有效缓解。沿江钢铁机械、石油化工、有色金属、危化码头等密集分布,存在突发水污染事件隐患。

第三是水生态系统功能受损。受工程建设、水质污染、过度捕捞、生态环境变化等影响,鱼类种类减少、资源量下降,部分珍稀物种濒临灭绝。一些重要湿地面积萎缩、功能退化。受涉水工程建设影响,水系连通性降低、水文情势变化,造成栖息地环境改变。

第四是水土保持任务繁重。流域尚有30多万平方公里的水土流失面积和1亿多亩坡耕地没有得到有效治理,江河源头区、重要水源区和生态脆弱区的预防保护工作才刚刚起步。部分生产活动重建设、轻保护的现象依然存在,造成人为水土流失。

第五是岸线开发利用粗放。一些建设项目、危化品码头、排污口布局对供水安全造成重大威胁。岸线开发利用与水生态环境保护矛盾突出。

最后还有一个问题,就是管理体制机制尚不完善。流域综合性法律法规仍属空白,法律法规之间衔接性与协调性不强。不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清。跨部门、跨区域的联动协调不够,缺乏有效的监督管理手段和执法能力。

问:是不是在这种情势下,更需要为长江立法呢?

廖:是这样的。制定长江法,是协调长江流域保护与管理部门之间、行政区域之间、不同利益主体之间矛盾的迫切需要。是建立长江流域生态安全硬约束的客观要求。是解决长江流域防洪减灾,水资源、水生态与水环境保护,水域岸线等特殊性问题的必然要求。是深化流域综合管理体制机制的迫切需要。

我们认为,长江法是一部国土空间保护法,通过立法,可以调整以水为核心要素的多元要素在流域保护中的各种关系。随着“长江经济带”国家战略的实施,未来长江流域既是重点发展地区,也是生态环境重点保护区。对长江保护单独立法,需要处理好发展与保护的关系,妥善解决流域保护中存在的各种矛盾和问题。

长江流域立法属于超前立法,目的在于防控长江流域保护中隐含的一些重大风险。长江流域无论是水资源、水环境还是水生态,看起来没有发生大的问题,但实际上隐含着巨大的风险。这些风险如果没有很好的防控,一旦发生危害,对整个中华民族都将是灾难性的。通过立法,我们需要确立法律权利之间的优先顺序,将跨部门、跨行业、跨区域涉及的多元价值放置于流域整体范围内统筹协调,解决长江流域保护特殊性问题,强化全流域水资源、水环境、水生态各资源要素的综合管理,最终实现保障长江流域水安全的重要目标。

问:这部《长江保护法》立法研究的现状如何,已经进展到怎样的阶段?

廖:从上个世纪90年代起,水利部包括长江水利委员会就开始向全国人大提交《长江保护法》的立法建议。从2002年开始,随着新《水法》的颁布,流域立法里面的一些重大问题都得到了解决。但是长江的许多问题都具有特殊性,必须要针对流域的特殊性来制定相关法律。所以从2002年以后,一直到现在,我们都在跟很许多部门包括大专院校、科研机构合作,开展了大量的关于《长江保护法》的前期研究,并取得了阶段性的成果。今年年初,习近平总书记关于“长江大保护”的讲话发表以后,我们立法的理念都发生了比较大的变化,长江法更加突出了长江流域立法中的“保护”的份量。今年3月出台的《长江经济带发展规划纲要》明确提出“要抓紧制定长江法”。国务院长江经济带领导小组明确《长江保护法》由水行政部门水利部牵头开展研究。长江水利委员会在水利部的统一部署下,开展《长江保护法》立法的前期研究工作。这对我们来讲,是一个非常光荣的任务。目前,水利部成立了立法工作领导小组,进一步拓展调整范围和调整规范的内容,注重与相关法律有效衔接,按照开放式立法、专家立法的要求,积极组织自身研究力量与社会力量共同开展长江流域立法研究工作。

多年来,全国人大环资委也十分重视、关心和支持长江保护的立法研究工作,为推进人大代表有关长江流域立法的议案和建议的落实,2014年全国人大环资委议案调研考察团对长江上、中、下游地区开展了有针对性的实地调研。2016年9月初全国人大环资委调研团再次就长江保护立法来长江水利委员会调研,为长江流域立法建言献策。

下一步,长江水利委员会将根据水利部的部署,争取早日形成长江法送审稿;深入推进将长江法列入全国人大立法规划的立法进程;为尽快建立由全国人大环资委牵头成立的长江法立法协调机制提供支持。

问:国内外大河流域有没有立法保护的先例可以为长江立法提供借鉴?

廖:有的。目前,发达国家流域管理的实践主要有三种不同的流域管理模式:第一种是美国田纳西河流域,由田纳西河流域管理局执行综合开发和管理的职能。该局既享有政府权力、同时又具有私人企业的灵活性和主动性,是一种“集权与统一”的管理模式。第二种是澳大利亚墨累-达令河流域,其管理体制,管理模式和机制涉及“整体流域开发管理”或“汇流区域一体化管理”,以及“协商管理模式”。第三种是莱茵河流域,作为一条国际河流,主要通过建立国际组织来进行管理和保护。在莱茵河流域的国际合作框架中,有莱茵河保护国际委员会,莱茵河水文委员会等,在这些管理体制框架下,都制定了许多流域的法律。

在国内,从法律层面来讲,目前还没有一部流域的法律,但是有法规。1995年国务院制定的《淮河流域水污染防治暂行条例》,开创了我国关于大江大河流域管理立法的先例。以2011年《太湖管理条例》颁布实施为标志,我国流域管理在体制机制和涉水管理上有了较大突破。它在国内第一次能够很好的把流域的水质和水量在管理体制里面统一起来。这是一个很大的突破和创新,并对《长江法》的制定有着重要的借鉴意义。

 

访谈内容:《长江法》立法的必要性和立法思路

访谈嘉宾:王树义,武汉大学法学院环保法研究所博导、教授,中国法学会环境资源法研究会副会长,原湖北省人大常委会委员、湖北省人大常委会城建环保专业委员会委员

访谈时间:20161127

王树义教授(右)与主持人思琪

问:我们知道,立法是有成本的,同时法律制定以后,在社会生活中实施,也有成本问题。所以大家关心,为什么要制定《长江法》这样一部法律?

王:关于制定《长江法》的必要性,我的看法是,必须为它立法。我有以下几个方面的理由。

它是长江流域特殊性的客观要求。因为长江流域面积大,占到我们国土面积的五分之一。流域影响大,涉及到19个省、直辖市、自治区,约4.32亿人口的生产和生活。它养活了全国32%的人口,生产了全国33%的粮食,创造了全国34%的GDP,是我们国家社会经济可持续发展的重要支撑。而且长江流域控制性的骨干工程多,都关乎到国计民生,应当通过立法来规范长江流域的开发建设活动,保障长江流域经济社会的可持续发展。

它是解决长江流域综合性环境问题的客观需要。目前光是长江沿岸就有5大钢铁基地,7大炼油厂,还有几十万家的化工企业和其它企业。这些企业每年向长江排放近400亿吨废水,对长江水质造成极大危害。另外,长江流域生态环境恶化,植被损坏、水土流失、湿地减少,严重影响到长江流域生态系统的多样性和稳定性,需要通过立法来规范和调整。

它是加强长江流域科学管理的需要。目前长江流域在管理上最主要的问题是管理体制落后,就是大家平常所说的“多龙管水,多龙治水”。据我们研究调查,涉及到长江流域的管理部门多达14、5个,包括环保、水利、交通、海事、农业、林业、渔业、国土、卫生、发改、电力、住建、地矿、旅游、公安等等。这些部门都有涉及到长江管理的部分权限,但又都是分块管理,各自为政,效益不高,需要通过立法来予以调整。

它是贯彻长江经济带建设这个国家战略的需要。2015年,国家正式提出“长江经济带建设”的发展战略,而且把它作为我们国家发展的新的三大战略之一。另外两个分别是“一带一路”和“京津冀协同发展”。今年3月5号,中共中央政治局还专门通过了《长江经济带发展规划纲要》,这个纲要要求,依托长江流域,建设中国经济新的支撑带。这个重大举措的落实,显然也需要立法来予以支持和保障。

另外,现在涉及到长江的立法有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》,还有一个条例,叫《长江河道采砂管理条例》,我们通常叫“四法一条例”。虽然这些法律法规当中的有些规定可以适用于长江流域的开发、利用、保护和管理活动,但这些法律法规毕竟不是专门针对长江流域的开发利用和保护来制定的,所以它不具有很强的针对性和可操作性。最主要的是这些法律法规当中,缺少关于长江流域保护的基本的法律制度,不能满足现在长江流域开发建设、保护管理的实际需要,所以必须要进行专门的立法予以调整。

这几点是我个人和我过去领导的团队在研究长江立法的时候,认识到的为长江专门立法的一些基本的理由。

问:作为主持过《长江法》立法研究和起草工作的专家,能不能谈一下《长江法》的立法思路?

王:2007年,受长江委委托,我作为当时武汉大学法学院副院长,带领团队开始做关于为长江流域制定一部《长江法》的研究和起草工作,一直做到2009年。实际上我们已经为这部法律拿出了一部专家建议稿,为长江立法奠定了前期的研究基础。总体说来,我们主张的为长江立法或者制定《长江法》这部法律的基本思路有这么几个方面。一是要以科学发展观为指导,合理开发利用和保护管理长江流域的水资源,同时协调长江流域内经济活动和生态环境的保护活动。这可能是最最重要的。因为这部立法就是要正确的处理和协调长江流域的经济开发和环境保护之间的关系,维护流域生态系统的稳定性,保障流域内水资源的可持续利用。二是要认真总结长江流域水资源开发利用保护和管理的成功经验,把它上升为法律规范。三是以流域的一体化管理为目标,科学构建长江流域的管理体制。四是明确长江流域水资源开发利用、保护管理活动中涉及到的各个主体的权利和义务。包括政府管理部门、企事业单位和公民个人在长江流域水资源开发利用、保护管理活动中,都有哪些权利和义务。五是明确规定长江流域水资源开发利用保护管理的行为规则。六是在制定这部法律过程中,应当注意到与现有的《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》和《长江河道采砂管理条例》这“四法一条例”之间的衔接。

关于长江流域开发利用、保护管理的原则问题,我们也考虑过。我们提出的原则是,保护优先,合理开发,预防为主,防治结合,科学修复,永续利用。所谓保护优先,就是长江流域的经济开发建设和生态环境保护如果发生了矛盾,我们应当把保护长江的生态环境放在优先的地位。合理开发就是要响应习近平主席的号召,不搞大开发。开发肯定还是有的,但要科学合理的开发。预防为主讲的就是长江流域的污染防治的问题。从源头预防,预防为主,防治结合。科学修复就是对已经受到水污染的地方要进行科学修复,使它回复到比较好的状态。然后达到的目的是永续利用。

另外关于这部法律我们的想法是把它定位在流域法,而并不是一部长江的干流法。也就是说这部法律管的是整个长江流域的问题,涉及到19个省、直辖市和自治区的问题。它是整个长江流域的一部综合性的流域管理法,同时也是长江流域管理的一部基本法律,还是长江流域的一部环境保护法。至于这部法律的名称,我本人和我们的团队主张,就叫《中华人民共和国长江法》。

问:这部《长江法》在制定中包含哪些方面的内容?

王:第一个部分应该设计总则。它规定这部法律的立法目的,立法任务,适用范围,以及这部法律规定的各种活动的原则。等等。第二个部分应该是流域的管理体制。第三个部分是流域的规划。第四个部分是流域的防洪与抗旱。第五个部分是流域的水资源利用与保护。包括流域水量的分配,流域水功能区划,还有流域的节水方案等等。第六个部分是流域水污染的防治与生态环境的保护。第七个部分是流域的水工程建设和水运行管理。第八个部分应该是流域的河道、河口与航道管理问题。第九个方面是流域的生态环境修复。第十个部分是流域的水纠纷处理。最后一个部分,就是法律责任。

其中第二部分对流域管理体制的设计是这部法律当中非常重要的一个部分。我曾经有个提法,就是说如果把长江流域的管理体制这个问题规定好了,这部法律就成功了一半。这个部分就是要解决流域管理体制,也就是流域的管理机构怎么设?设哪些机构?而这些机构的管理权限怎么划分?它们怎么来配合?要解决这些问题。比如我们设计今后长江流域可能要设置一个流域水资源委员会。这个新设的机构和现有的长江水利委员会,还有各个地方水利行政部门之间的关系怎么处理?这也是我们需要解决的。

 

访谈内容:为长江立法的难点分析

访谈嘉宾:邱秋,湖北经济学院法学院院长、教授

访谈时间:20161210

邱秋教授在节目中

问:您了解到为长江立法的最新进展是怎样的?

邱:早在1993年,水利部就将《长江法》列入了五年立法计划,上报全国人大。长江委二十多年以来一直在做大量的基础性的专题研究。2016年1月7号习近平总书记发表“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”的讲话以后,在2016年的“两会”上引起共鸣,代表和委员们纷纷建言制定《长江法》。吕忠梅等人大代表提出了“关于制定《长江法》”的议案,目前已经立案,并且交由全国人大环资委进行审查。2016年3月,中央政治局审议通过了“长江经济带发展规划纲要”。2016年10月,水利部就如何贯彻落实“长江经济带发展规划纲要”,共抓长江大保护,提出来要加快长江流域立法的进程。而且全国人大将在2017年制定下一个五年计划,所以现在社会各界都在推动长江立法,希望能够在2017年推动长江立法进入全国人大立法的规划。应该说现阶段是二十年来长江立法最好的时机。

问:《长江法》立法经过了二十多年的漫长研究,这里面肯定会有很多的困难。能否分析一下为长江立法都有哪些难点?

邱:首先应该是制定《长江法》的法理基础。长江立法真正要进入立法机关,必须遵循法律的逻辑。长江重要并不意味着一定要立法。目前我国与长江有关的法律已经有数十部,比如《水法》、《水污染防治法》等等,难道它们就不适用于长江吗?既然已经有了这些法律,为什么还要制定《长江法》这样一部新的法律?这个问题如果不能从法学的基础理论上去解决,《长江法》是没法进入立法程序的。实际上长江是我们国家最大的流域,承载着4亿多人生存和发展的重荷。历史上长江本身是有很多功能的,比如防洪,运输、灌溉、捕捞等。但随着长江流域经济社会的迅猛发展,特别是国家“长江经济带”建设的实施,现在长江流域的功能变得更加复杂,比如蓄水、发电、养殖、排污等等。这些经济、社会与环境的不同功能之间的竞争正在加剧,而现有的立法并不能解决这个问题。那么从法律上来说,就需要专门制定一部《长江法》来梳理和平衡长江流域经济和社会发展中的各种功能。而每种功能之上都依附着多元的利益,在法律上就代表着不同类型的法律、权利。这些法律、权利的优先位序现在并没有得到较好的确定。所以说我们必须从立法上面去设立一些基本的规则和基本的制度,为协调长江流域普遍存在的流域功能和多元利益的冲突提供系统性的、制度性的解决方案。

第二个难点是关于《长江法》的定位还存在争议。水利部提出来要制定《长江保护法》,但是很多学者认为应该制定《长江法》,而不仅仅只是制定《长江保护法》。因为目前制定《长江法》所面临的主要问题,是要协调长江流域的开发、利用和保护之间的关系。它不仅涉及到保护的问题,还要涉及到开发利用。因为长江流域有4亿多人口生活在这里,不可能完全脱离开发利用去谈保护。另外,关于《长江法》的适应范围,也就是关于它的空间定位,也有不同的观点。这里面主要有三种观点。第一种认为《长江法》适用于长江全流域,第二种认为《长江法》仅仅只适用于长江的干流,第三种认为《长江法》只适用于长江干流和部分重要支流,以及部分重要的流域单元,比如三峡、两湖和控制性水利枢纽工程等等。适用范围不同,就意味着这部法需要解决的问题是不一样的。所以在这个问题上也存在着一定的争议。

第三个难点就是需要厘清《长江法》和其它法之间,到底是什么样的一个关系?《长江法》和《水法》、《水污染防治法》等其他法律之间的关系如何,以及怎样解决它们相互之间存在的问题?一般我们认为《长江法》有三个定位:第一,《长江法》主要是要解决流域的问题。也就是说如果只是纯粹的区域性问题,而不是流域性的问题,就不需要依靠《长江法》来解决。第二,《长江法》是协调立法冲突的法律。我们知道,现有的法律法规彼此之间存在着非常多的冲突。目前这种冲突还没有法律来予以规范,所以《长江法》实际上是针对现有立法中有冲突的地方来进行的规范。第三,《长江法》在流域管理上,填补了现有立法的很多空白。比如涉及到河湖的空间管制,还有涉及到控制性水库的联合调度,目前的法律都是没有规范的,需要一部《长江法》来进行规范的。另外,长江流域还有一些特殊的问题,比如说长江流域在水量调度上,存在的“上蓄、中调、下引”问题,长江源及长江河口的保护问题,等等。这些问题都是长江流域所特有的。对于这些流域的问题,法律该如何从制度的层面进行规范,相关研究还有待深入。这些都是长江立法涉及到的一些主要的难点问题。

问:长江流域目前有哪些特别突出的问题需要法律予以规范?

此外,我觉得所有问题里面最突出的还是管理体制的问题,它是所有难点中的难点。因为管理问题是长江流域各种问题的集中反映。比如说,根据《水法》的规定,国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。长江水利委员会是水行政部门在长江流域设置的流域管理机构,行使水行政部门的流域管理职能。所以,长江流域实行的是水行政部门为主,地方政府与其它各行业主管部门在职权范围内分工合作的这样一种管理体制。但是《水法》并没有明确规定流域管理机构的具体的职能。根据相关的法律法规,水利部的“三定”方案,长江委有十三项职能,这十三项职能对流域事权都进行了不同深度和层次的界定。但是它其实还是存在不少缺位、越位和错位的情况。可以这样说,解决了管理体制的问题,长江立法的问题就解决了一半。

经过我们对长江流域事权的梳理发现,长江流域涉水事务的管理权,其实分属中央的15部委,一共有76项职能,19个省级政府,一共有100多项职能。在这种情况之下,长江委是没有办法去统筹协调各个部门、各个地方在长江流域管理中的重大的事项。突出的表现,首先就体现在规划上。比如长江经济带的国家战略提出来以后,有非常多的规划。我们经过梳理后就发现,在规划制定的主体上面,既有中共中央政治局、国务院等中央机构,又有长江水利委员会、长江海事局等中央派驻机构,还有流域内的各个地方党委、政府和部门,规划的层级非常的复杂。有的是流域的整体规划,还有的是流域内不同的自然区域和行政区划的规划。规划的目标也各不相同。这些规划涉及到的政府部门众多,有发改、财政、科技、工信、水利、交通、农业、林业、住建、环保、卫生、旅游、国土资源、公安等部门。这些部门依法履职的同时,也在依法打架。比如有的发展规划提出要把一些市县建成常住人口过多少万的大中城市,但是在长江流域的防洪规划中,这些地方又都是属于重要蓄滞洪区的范围,应该控制人口增长。因此没有一个机构能够整体协调这些相互冲突的规划。实际上对于长江流域的这些管理上的冲突,现有法律是很难解决的。比如说在同一个水体的用途和保护上,长江委是依据《水法》划定的水功能区来进行管理,环保部门是依照《水污染防治法》划定的水环境功能区在管理。这两者其实是存在着重合和冲突的。因此需要专立一部法律来对它们进行一个协调。

问:如果专门制定了《长江法》,国内其它的一些河流,比如黄河、珠江等,是不是也要跟着立法,比如《黄河法》、《珠江法》?

邱:我认为长江流域立法应该是一个“特例”。对一个特定流域是否需要立法,主要是看这个流域存在着什么样的问题。长江流域现在的功能特别复杂,冲突非常广泛,问题特别严重。这种情况也成为对长江立法的特定条件。相对长江流域而言,其它流域问题则相对单一。比如黄河流域,在上个世纪出现的主要问题就是水量严重不足。所以它的流域立法的性质定位就是聚焦于水量的配置。2006年制定《黄河水量调度条例》后,这个主要的问题得到解决,再去制定《黄河法》显然就没有必要了。但是对长江流域而言,它的功能更加复杂,各方利益彼此冲突,又没有法律来进行规范。所以我们需要专门制定一部《长江法》来解决这些问题。另一方面,长江流域还有一些特殊的问题,是别的流域所没有的。比如涉及到长江流域控制性水库的联合调度的问题。我们知道,现在长江已不是一条自然的河流,长江上游修建了大量的控制性水库。这样一些水库的联合调度该怎么进行?它就是长江流域所特有的问题。实际上,这些控制性工程会涉及到整个长江流域的问题。对这些长江流域所特有的问题,都需要通过对长江流域的立法来解决。我觉得长江立法是有必要的,也是值得期待的。期望在2017年看到长江立法列入全国人大的立法计划。

(责任编辑 夏金)

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