吕忠梅：新环保法“长出了牙齿”

修订后的环境保护法自2015年1月1日开始施行以来,既令人充满期待,也让人们感受到了“最严格制度”的威力;既遭遇了“法外执法”的责难,也背负了加大经济下行压力的骂名。

　　如何理性看待这部法律及其实施的效果?近日,全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅在接受《法制日报》记者采访时指出,这部法律“长出了牙齿”,突破了“为城市立法、为企业立法、为污染立法”的窠臼,确立了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则,推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式,建立多元共治的现代环境治理体系,完善了生态环境保护与环境污染防治的制度体系,增加了环境信息公开和公众参与制度,强化了政府、企业、公民的义务与责任。

回顾历史,我国从1979年就开始环境立法,迄今已有30多部法律,但种种事实表明,环境法的作用并没有得到很好发挥。

吕忠梅直言,人们承受着空气污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心头之患”,却没有感受到环境法的力量与权威。一些地方政府以牺牲生态环境为代价追求GDP增长政绩,环保部门经常因“鼎力相助”而成为“有功之臣”。环保法备受诟病,被称为“没有牙齿的老虎”,环保部门甚至被戏称为“不保护环境部门”。

2015年,由督政约谈而兴起的“部长喊你谈话”一度成为流行语。

吕忠梅指出,尽管督政约谈只是一种‘柔性’行政行为,对责任主体以诫勉和警示为主,但随着“区域限批”“挂牌督办”“媒体披露”等“硬性”措施的跟进,环保督政约谈的“刚性”逐步显现。

　　“新环保法赋予了环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力,党政同责也有了明确规定,制度的落地有赖于严格执行,更有赖于对敢于以身试法者的严肃处理。”吕忠梅说。

新环保法明确规定了企业在防治环境污染、保护生态环境方面的主体责任。加大处罚力度,提高违法成本是新环保法实施的一个“大棒”。

　　“生态环境保护关涉经济、政治、社会、文化等多个方面,环境问题也是科学技术、经济结构、发展方式、人民生活等综合性问题,建设生态文明,实现可持续发展,离不开公众参与。”吕忠梅说。

新环保法专设一章,规定信息公开与公众参与,建立我国的环境保护公众参与机制。完善的公众参与需要赋予公民知情权、参与权、表达权和监督权,并需要有切实可行的参与程序。

#在线访谈#

新环保法实施仍存薄弱环节

如何看待新环保法的实施效果和面临的挑战?

新环保法实施一年,环境执法、环境司法、公众参与有了新进步。但现实仍不乐观,环境保护“应急多,缺常态;关注多,缺进展;制度多,缺保障;成效多,缺口碑”还是不争的事实。这既与生态环境污染破坏容易、治理恢复困难的客观规律有关,偿还多年的环保欠账绝非一日之功,需有持之以恒的定力;也与新环保法实施之初,许多刚刚出台的制度尚未真正运行有关,建立健全机制不可能一蹴而就,需有假以时日的耐心。

目前,新环保法实施乃至整个环境法治建设,依然存在诸多薄弱环节,这也是环境保护形式严峻的重要原因。十三五规划要在“绿色发展”的理念下对环境保护进行全面布局,生态环境法治建设必须进一步加强,运用法治思维与法治方法建设生态文明的任务仍需各方共同努力。

现代化环境治理体系亟待建立

说到挑战,去年有一个现象值得关注,多年来一直延续的防止秸秆燃烧造成大气污染的行政强制方式遭遇了强烈质疑。您如何看?

环境执法应该照顾农民的利益,而不是简单的剥夺。牺牲农民利益、耗费大量行政资源的“禁烧”不仅无法真正实现环境保护目标,还会带来新的环境问题。这暴露出我国现行的环境治理体系和能力的严重不适应,秸秆利用政出多门、简单行政命令、管理碎片化,缺乏应对环境问题的整体性、系统性、协同性考量,新环保法建立的环境与发展综合决策机制形同虚设。这对于环境法治建设如何真正理顺体制,在强调相关部门各负其责的同时更加注重部门联动、协同管理、整合执法,建立现代化的环境治理体系提出了新挑战。

去年,山东临沂被环保部约谈后,临沂市政府突击对全市57家污染大户紧急停产整顿,成为全国唯一在约谈后采取停产整顿措施的城市,如何看待此后引发的新环保法是否拖累地方经济发展的争论?

虽然这一争论在环保部的迅速有力回应下得到了平复,但也让人感受到了以缓解经济下行压力之名放弃环境保护的势力之强大,调结构、转方式还没有真正在各级地方政府及其领导干部中“内化于心,外化于行”,GDP崇拜仍然有相当的市场。这对于环境立法如何通过健全自然资源产权制度、建立资源价格的市场形成机制、形成环境资源使用权交易市场、完善环境税收制度等,促进发展方式转变提出了新课题。

环境资源审判仍需进一步完善

新环保法对环境资源审判有哪些影响?

各种形式的立案难、审理难、判决难、执行难依然存在,在推进环境资源审判专门化过程中,有的法院畏难、拖延甚至抵制专门审判机构建设,有的法院不按立案登记制的要求及时受理环境资源案件,有的法院受制于各方面的干扰不敢依法保护环境权益。由于环境资源案件的特殊性、重要性,环境资源审判的规则、队伍、体制机制建设也都还需要进一步推进,裁判尺度不统一、法律适用问题多、公益诉讼审理难度大等,既有新环保法提供的司法依据不足问题,也有司法理念亟待更新、司法能力与素质急需提升的问题。这对于在生态文明建设中如何更加充分的发挥司法功能,建立维护环境公平、环境正义的环境法治秩序,切实保障公民环境权益提出了新任务。

与此同时,公益组织去年提起的多起公益诉讼中大量未被立案,反映出我国公众参与环境治理是“短板”。这里既有公益组织自身的能力、实力不足问题,也有国家对于环境保护公益组织的发展鼓励不够、司法机关对于公益组织提起诉讼态度不明、社会对于公益组织开展活动认同不高的问题。这对于在实现国家治理体系与治理能力现代化过程中,如何正确认识并发挥社会组织的作用,切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权,采取积极措施鼓励、引导环境保护公益组织依法有序参与提出了新要求。

（责任编辑：徐夏）

责任编辑徐夏

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